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賀登才:無車承運人新業態全面推廣的“行動指南” ——對《網絡平臺道路貨物運輸經營管理暫行辦法》的理解
信息來源: 中物聯公路貨運分會 時間: 2019/11/20
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 日前,交通運輸部和稅務總局聯合印發《網絡平臺道路貨物運輸經營管理暫行辦法》(以下簡稱《管理暫行辦法》)。這是貫徹黨中央、國務院“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針,促進平臺經濟規范健康發展、深化道路貨運行業供給側結構性改革的重大舉措,也是無車承運人新業態經過兩年多試點之后全面推廣、有序發展的行動指南?!豆芾碓菪邪旆ā返某鎏ㄊ凳?,將對促進道路貨運新業態發展,規范行業治理,整合社會資源,深化物流業降本增效,引導道路貨運行業轉型升級和高質量發展發揮重要作用。


一、《管理暫行辦法》出臺的重大意義

《管理暫行辦法》的出臺,是落實國務院關于促進平臺經濟規范健康發展的具體舉措,也是無車承運人新業態全面推廣的客觀要求。2016年8月,交通運輸部印發《關于推進改革試點加快無車承運物流創新發展的意見》(交辦運〔2016〕115號),在全國開展無車承運試點工作。兩年多來,無車承運物流新業態得到快速發展,涌現了一批代表性企業,實現了零散車輛資源的規?;蝦馱聳湟滴竦募薊俗?,有效提升了貨運物流的組織效率和規模效應。據交通運輸部監測統計,截至2018年11月,229家試點企業共整合社會運力142萬輛,完成貨運量3.2億噸,提高車輛利用效率約50%,降低交易成本6—8%,創新改革效果初步顯現。但是,我們也要看到,由于沒有相應的管理制度保障,試點企業在實際經營中遇到問題缺乏制度監管;未納入試點的貨運經營者不能取得道路貨運經營資質,無法開展相應業務;監管部門也很難有效依法監管,對市場穩定造成一定影響。因此,行業期盼政府部門盡快正式出臺法規制度予以規范,明確試點工作后的政策走向。

 《管理暫行辦法》的出臺,是無車承運人新業態高質量發展的重要保障。隨著新一輪科技革命和產業變革,物聯網、云計算、大數據、衛星定位、人工智能等新一代信息技術在貨運物流領域加快應用,推動行業數字化變革,成為行業轉型升級的新動能。在無車承運人試點的示范引領下,道路貨運行業與互聯網深化融合,貨運物流企業加快擁抱互聯網,通過搭建社會化的網絡貨運平臺,整合更多物流資源,再造物流服務模式,提升物流質量效率,探索自身轉型升級的新路徑。我們可以看到,一批傳統貨運物流企業依托線下運作優勢,積極向線上網絡貨運經營轉型,擴大了業務范圍,提升了競爭優勢,正在成為道路貨運行業高質量發展的新趨勢?!豆芾碓菪邪旆ā返某鎏?,給無車承運新業態吃了“定心丸”,為培育壯大貨運物流領域的新技術、新業態、新模式提供了制度保障。

《管理暫行辦法》的出臺,是深化“放管服”改革的具體行動?!豆芾碓菪邪旆ā吩諭緇踉司姆啥ㄎ?、行業準入、政府監管、行為規范、監督檢查等方面做出規定,進一步明確各級道路運輸管理部門的監管責任和監管要求,有利于規范經營者的主體責任和行為規范。同時,《管理暫行辦法》在鼓勵創新的基礎上堅持審慎監管、包容監管、科學監管,特別是利用網絡貨運信息監測系統等“互聯網+”政務手段,強化事中事后監管,并對政府部門政務數據共享提出了要求,有望實現“政府監管平臺、平臺管理車輛”的兩級監管模式。這些對于創新現代監管方式,完善行業治理體系,提升治理能力現代化做了有益的探索。

 二、《管理暫行辦法》的主要亮點

《管理暫行辦法》堅持鼓勵創新、包容審慎、問題導向和依法行政原則,通過確定網絡平臺道路貨物運輸法律定位、經營規范、運營監管、稅務合規等事項,更好地維護社會公眾權益,保障安全生產,推動“互聯網+”新業態規范快速發展,促進物流資源集約整合、高效利用,引領帶動道路貨運業高質量發展,服務經濟社會發展大局。我個人理解,有以下突出“亮點”。

一是明確了“范圍邊界”。網絡貨運經營屬于新業態,在前期試點中我們借鑒國外經驗,稱之為無車承運人。隨著《中華人民共和國電子商務法》等法規制度的出臺以及試點工作的推進,政府管理的范圍邊界逐步明確。為更好地指導行業健康發展,《管理暫行辦法》將無車承運人更名為“網絡平臺道路貨物運輸”(以下簡稱網絡貨運),更準確地界定其概念定義和法律定位,也為行業企業“對號入座”,政府部門“審慎監管”奠定了基礎。其中,對于網絡平臺道路貨運經營者承擔承運人責任的要求,明確區分了承運業務和信息中介、交易撮合業務的管理邊界。既符合當前《中華人民共和國道路運輸條例》上位法的管理邊界,也對當前行業管理中由于邊界不清、概念混淆導致的監管難提供了判定標準。

二是明確了“管理要求”。網絡貨運經營是貨運物流創新驅動的重要成果,越來越多的貨運物流企業希望進入市場?!豆芾碓菪邪旆ā訪魅妨司咦手室蠛駝棵諾募喙茉鶉?。要求從事網絡貨運經營的,應當向所在地縣級負有道路運輸監督管理職責的機構提出申請,經營范圍為網絡貨運。同時,《管理暫行辦法》還規定,從事網絡貨運經營的,還應符合《互聯網信息服務管理辦法》等相關法律法規規章關于經營性互聯網信息服務的要求,并具備相關線上服務能力。這也是網絡貨運經營區別于普通貨運經營的重要特征。在后續服務規范或配套制度中相信會對“線上服務能力”予以進一步明確。特別是《管理暫行辦法》要求,省級交通運輸主管部門應按照相關技術規范的要求建立和完善升級網絡貨運信息監測系統,實現與網絡貨運經營者信息平臺的有效對接,并定期將監測數據上傳至交通運輸部網絡貨運信息交互系統。這延續了試點過程中運行監測分析的做法,有助于實現網上網下一體化監管,也對經營者的信息化能力提出了相應的要求。

三是明確了“監管手段”。網絡貨運經營是“互聯網+”貨運物流的典型代表?!豆芾碓菪邪旆ā誹岢?,鼓勵網絡貨運經營者利用大數據、云計算、衛星定位、人工智能等技術整合資源,順應了行業發展趨勢。同時,《管理暫行辦法》的出臺,也是“互聯網+”監管的創新舉措?!豆芾碓菪邪旆ā芬?,網絡貨運經營者應按照相關技術規范的要求上傳運單數據至省級網絡貨運信息監測系統,應利用省級網絡貨運信息監測系統對網絡貨運經營者經營行為進行信息化監測,并建立信息通報制度,指導轄區內地方管理機構基于網絡貨運經營者的信用等級和風險類型實行差異化監管,這順應了“互聯網+監管”以網管網的監管要求。此外,《管理暫行辦法》還要求,省級交通運輸主管部門應當定期將監測數據上傳至部網絡貨運信息交互系統,并與同級稅務等部門建立信息共享機制。推進跨部門數據共享,有望逐步從部門“單打獨斗”轉變為協同監管、“智慧監管”,創新行業監管方式。

四是明確了“經營行為”。無車承運人試點兩年多來,由于經營者在實際運營中無法可依,導致行業出現一些經營不規范問題。如,資質認定、法律地位、責任義務、安全管理等方面沒有明確界定,對于合規企業正常業務的開展帶來較大困擾?!豆芾碓菪邪旆ā返某鎏?,明確要求網絡貨運經營者應建立健全安全生產管理制度,落實安全生產主體責任,強化了網絡貨運經營者的承運人責任。明確要求經營者應對對實際承運車輛及駕駛員資質進行審查,強化了經營者的查驗責任。明確要求經營者應當遵守車輛裝載的要求,強化了經營者的運輸組織責任。明確要求經營者應當建立健全交易規則和服務協議,建立健全投訴和舉報機制,遵守國家關于網絡和信息安全有關規定,并應采取有效措施加強對駕駛員、車輛、托運人等相關信息的保密管理。這些經營行為的規定,在一定程度上回答了此前困擾行業發展的關鍵問題,有利于網絡貨運經營的合規發展和建立公平競爭的營商環境。

五是明確了“稅務合規”。此次辦法由交通運輸部與稅務總局聯合印發,進一步規范了網絡貨運經營相關的稅務合規要求?!對菪泄芾戇旆ā訪魅妨送緇踉司哂ψ裾展宜笆輾煞ü?,依法依規抵扣增值稅進項稅額,不得虛開虛抵增值稅發票等扣稅憑證,并且要求按照《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》記錄和保存相關涉稅資料,確保信息的真實性、完整性、可用性,進一步強調了網絡貨運者的稅務合規責任?!對菪泄芾戇旆ā方徊揭?,經營者應當對運輸、交易全過程進行實時監控和動態管理,不得虛構交易、運輸、結算信息,為規避虛開風險,特別要求網絡貨運經營者不得虛構運輸交易相互委托運輸服務,這在一定程度上吸收了試點中的稅務問題和經驗,為規避網絡貨運經營稅務風險奠定了基礎。

三、關于后續工作的一些想法

《管理暫行辦法》是在貨運物流新業態蓬勃發展,供給側結構性改革深入推進,無車承運試點工作基礎之上,《道路運輸條例》尚未修訂完成的條件下出臺的一個部門管理辦法。下一步,建議在以下幾個工作方面予以重點推進和深入落實。

一是抓好已有政策的“落實”。做好試點工作后行業全面推開的過渡和銜接工作,穩妥推進網絡貨運經營資質管理、行為規范和監督檢查。嚴守準入條件,防止不符合標準的經營者進入市場。強化監測監督,做好事中事后監管。規范經營行為,引導經營者合規經營。此外,在無車承運人試點前后,各有關部門出臺了一批支持政策措施。一些政策已經落實,但是仍有一些政策還有待推進。例如,個體運輸戶經營資質取得難問題還有待解決,建議結合運政系統全國聯網時機,推行網上申請、網上審驗等“互聯網+”政務服務,使用網絡貨運經營者提供的網絡經營場所便利實際承運人取得經營資質,讓經營主體回歸“本位”。此外,網絡貨運經營者委托實際承運人運輸后進項發票的取得、實際承運人異地代開增值稅專用發票、通行費電子發票取得問題以及推進增值稅專用發票電子化工作等,還有待結合行業實際情況和政府現有手段予以協調解決,切實推動已有政策落地。

二是推動配套政策和實施細則“出臺”。為全面推進《管理暫行辦法》的實施,亟待完善相關服務規范。如,對于網絡貨運經營者線上服務能力的認定,建議統一認定標準和提交材料,規范操作規程和時限要求。在后續服務規范或配套制度中,明確網絡貨運經營者在安全生產管理、會員資質審查、接入監測系統、賠付風險保障、客戶信息查驗、運輸過程監控、客戶投訴處理和信息保密等制度方面的具體規范和要求。同時要做好相關經營主體和消費者的權益維護保障工作。結合試點經驗,建議進一步建立完善省部兩級信息監測系統,建立健全網絡貨運經營者信用評價機制,深化行業誠信建設,加強行業規范自律。

三是強化部門監管的“協同”。網絡貨運經營不僅僅涉及道路運輸管理部門,還包括稅務、公安、工信、工商等有關部門。在試點過程中,經營者通過接入省級監測系統上傳運單數據,便利道路運輸管理部門進行信息化監測,開辟了“互聯網+”監管的新路。建議下一步加強相關部門數據共享,實現數據互認和聯合監管,建立公開透明和協同治理的跨部門監管方式,引領行業治理體系改革和治理能力現代化建設。


 
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